Por Daniel Cardozo, publicado en la revista digital colombiana EXPERIENCIA DOCENTE (Nº 2, 2018).

Los avances producidos por el desarrollo científico deberían estar presentes en el aula, como expresión de un contacto fluido entre academia y docencia. No siempre las novedades que aquel desarrollo obtiene llegan con la rapidez deseable al ámbito áulico. Por el contrario suelen cristalizarse visiones ancladas en esquemas perecidos. En este sentido la visión tradicional del estado de bienestar constituye un ejemplo. Esta imagen remite a un estado centralizado, rígido, autoritario, dilapidador de recursos, poco propenso al diálogo, en manos de una burocracia profundamente ilustrada. Sin embargo nuestra investigación percibe un estado flexible y cambiante. Poseedor de una heterogénea burocracia incapaz de abarcar en su totalidad el sistema, que apela a saberes del ámbito privado en un esquema discursivo que no desdeñó criterios vinculados a la rentabilidad empresaria, no dudando en apelar, cuando fuera necesario, a racionalizaciones o al menos reacomodamiento del personal buscando mayor productividad.

Introducción

Los avances producidos por el desarrollo en investigación deberían estar presentes en el aula, como expresión de un contacto fluido entre academia y docencia. No siempre las novedades que aquel desarrollo obtiene llegan con la rapidez deseable al ámbito áulico. Por el contrario suelen cristalizarse visiones ancladas en esquemas perecidos que opacan el verdadero sentido de los avances citados. En este sentido el caso del estado de bienestar constituye un claro ejemplo. La imagen predominante en el ámbito de la enseñanza secundaria corresponde a la de una entidad que busca fatalmente centralizarse, buscando consolidar una rígida estructura que lo vuelve naturalmente poco afecto a flexibilizarse ante coyunturas cambiantes. Estas características lo harían a la vez poseedor de un carácter intrínsecamente autoritario, en sí tributario de un espíritu corporativista que lo impregnaría definiendo su misma esencia. Por esto mismo sería poco propenso a dialogar con aquellos actores con los que debe interactuar a la hora de llevar adelante determinadas políticas. Estas, en sintonía con las características recién citadas, estarían precisa y claramente definidas pues habrían sido diseñadas por una burocracia de largo recorrido previo poseedora per sé de un amplio bagaje de conocimientos. Finalmente este entramado institucional sería cuasi naturalmente dilapidador de recursos, condición asociada a su carácter de bienestar. Esto supondría que los criterios asociados a la obtención de rentabilidad o al menos de aliento al ahorro, lejos de pertenecerle, quedarían relegados al ámbito privado. Como corolario éste último sector aparecería como un competidor o cuando menos un elemento con el que se debe convivir en una inevitablemente tensa relación. Sin dejar de destacar que la descripción realizada debe ser necesariamente matizada, es intención de este trabajo realizar un humilde aporte tendiente a revisarla, y de ser necesario reconfigurarla. El citado aporte se basa en una serie de investigaciones sobre políticas públicas, planificación y transportes en la Argentina en diversas etapas del siglo XX realizada por quien suscribe (Cardozo 2016). Particularmente he abordado la política ferroviaria de los dos primeros gobiernos peronistas. Esto nos permite observar un caso concreto de estado de bienestar en acción, obligándonos metodológicamente a caracterizarlo y permitirnos comparar los resultados de esta caracterización con la imagen ofrecida del citado estado en el aula de los colegios secundarios, ámbito que recorrí laboralmente mientras realizaba la investigación.

Desarrollo

Veamos entonces en concreto el resultado de dicho ejercicio. El sistema ferroviario argentino, originariamente en manos de capitales ingleses, aunque también los hubo franceses y belgas, fue nacionalizado por el primer gobierno peronista en 1948. Consecuencia de diversas transformaciones originadas al menos una década atrás, focalizándose especialmente en actividades de monitoreo y en su capacidad de intervención, este estado construyó en esos años un conjunto de instituciones poseedoras de fuerte racionalidad técnica. Así la Secretaria Técnica de la Presidencia y el Consejo Económico Nacional, entre otras, dieron forma a un proceso que implicó desactivar ciertos organismos y fundir otros generando una estructura flexible para poder modificarla de modo tal de llegar en un lapso calculado en aproximadamente tres años a lograr una estructura definitiva. (Berrotarán, 2003). A modo de ejemplo las funciones de la Secretaria Técnica de Presidencia eran estudiar, informar y proponer medidas necesarias para el mejor funcionamiento de los distintos departamentos, ministerios y demás organismos oficiales, así como la planificación, coordinación y ejecución de cuanto se refiere a problemas financieros, económicos y sociales, realizar estudios y estadísticas (AGN. Secretaría Técnica. Legajo núm. 664). En tanto el Consejo Económico Nacional creado en 1947 era un organismo de coordinación interministerial. Poseía atribuciones para fijar normas, crear organismos, decidir sobre operaciones financieras y, fundamentalmente para precisar los rumbos de la economía nacional. Estaba integrado con participación tripartita, es decir concurrían al mismo, además del estado argentino, los empresarios y trabajadores (Berrotarán (2003).

Esta estructura estatal flexible generó una dinámica de cambios constantes, que para el caso de los transportes ferroviarios implicó una serie de problemas, siendo el principal la falta de claridad sobre el ámbito donde anidaba la responsabilidad de la política ferroviaria. En principio parecía estar en la Secretaría de Transportes, luego en el recién creado Ministerio de Transportes el que la derivó hacia la Dirección Nacional Ferroviaria, para luego encontrarse en el Directorio de los Ferrocarriles del Estado. Es decir que las sucesivas modificaciones institucionales fueron reubicando el lugar donde anidaba la definición de la política ferroviaria. Si desde el gobierno se argumentaba, con razón, que las modificaciones obedecieron a la necesidad de reorganizar el sistema, simultáneamente se destacaba la necesidad de conocerlo. Efectivamente al extender el relevamiento de archivos a los pertenecientes a las gerencias ferroviarias pudo verse como éstas desconocían datos de importancia de sus ferrocarriles, como ser cantidad de locomotoras o vagones. Para comprender esta situación es menester recordar que en el caso argentino la nacionalización de los ferrocarriles obedeció a motivos de orden contextual antes que a una decisión largamente meditada y menos aún planificada. Estos motivos, como la imposibilidad de hacer efectivo el cobro de una deuda de Gran Bretaña con Argentina la que se desvalorizaba constantemente, derivaron en una negociación que culminó en la compra, no planificada previamente, de los ferrocarriles británicos, luego extendida a los de capitales franceses. Esto sorprendió a los cuadros burocráticos que debieron rápidamente hacerse cargo de la gestión de un sistema que desconocían. La urgencia implícita en una nacionalización no pautada obligó al gobierno nacional a conocer y modificar a la vez. En este escenario la progresiva acumulación de información no hacía más que modificar la percepción del sistema sobre el que se operaba (AGN, (1951) Secretaría Técnica, Boletín Diario Secreto Núm.30915).

Esto nos permite asistir a uno de los aspectos más llamativos de la etapa; los antiguos gerentes que operaban localmente los ferrocarriles en manos británicas, lejos de haber sido repatriados o expulsados, fueron re-contratados para continuar en funciones. Así el gobierno peronista reconoció la capacidad de gestión de estos hombres y, reitero, los sostuvo. Este elemento nos lleva a otra cuestión de suma importancia no siempre destacada; el problema de la caracterización de la burocracia profesionalizada que debería llevar adelante la política ferroviaria. Al calibrar su grado de aptitud o profesionalismo, pudimos comprobar que el funcionariado de más alto nivel poseía un buen nivel de compromiso profesional. Pero esta predisposición no es constatable en los niveles inferiores, los que reciben constantes apelaciones a disminuir el ausentismo, o directamente exoneraciones por incumplimientos de servicio. De esta manera el archivo, a diferencia de lo planteado en las aulas, nos aleja de una visión romántica que asimila la adhesión a la nacionalización (efectivamente verificable en diarios y declaraciones gremiales de la época) con un compromiso incondicional a los requerimientos laborales de las empresas estatales (Cardozo 2016).

Por otra parte al revisar las fuentes vinculadas a instituciones de monitoreo pudimos observar como los análisis y evaluaciones que éstas realizan muestran un buen manejo de saberes específicos, hallándonos lejos de un estado esencialmente displicente o poco afecto a diagnosticar (Secretaria de Transportes. (1948) Resol Nº 179). Un ejemplo al respecto fue la cuestión tarifaria. El gobierno muestra preocupación sobre el tema, basada fundamentalmente en la difícil situación financiera que atravesaba del ferrocarril. La misma se originaba básicamente en las consecuencias de la crisis financiera de impacto mundial originada en 1929. Esta supuso para el transporte ferroviario el inicio de al menos dos problemas. Por un lado el comienzo de un largo período de pérdida de rentabilidad. En segundo lugar y como consecuencia de ello, el crecimiento del transporte automotor cuya hegemonía sería ya indiscutible apenas dos décadas más tarde (AGN, (1951) Secretaría Técnica, Boletín Diario Secreto Núm 379). Para intentar recuperarse (y mejorar sus finanzas) el ferrocarril apeló a aumentos tarifarios, en especial en el ámbito de cargas el que constituía su tradicional nicho de rentabilidad (Gómez, Teresita y Tchordonkian, Silvia. (2017)). Así en al menos tres oportunidades se intentó unificar el complejo esquema tarifario formándose comisiones que se movieron rápidamente en la búsqueda de homogeneidad e incrementos. (AGN, (1952) Boletín Diario Secreto Núm. 651). Esos aumentos implicaban, llevados al creciente transporte de pasajeros, afectar la base política del peronismo, por lo que en este rubro los aumentos existieron pero siempre por debajo de los incrementos salariales (Secretaría de Transportes, Resoluciones Núm. 857, 1000, 1079, 1300, 1310, 1317,1473. (1948)).

Es decir que si, como veremos a continuación, en el plano discursivo se priorizó destacar la imagen del ferrocarril como garante de la soberanía nacional y del bienestar social, esto no significó dejar de prestar atención al ahorro de recursos e incluso a la obtención de ganancias. En sintonía con este concepto y lejos de una supuesta vocación por la autarquía, merece ser destacado el deseo por seducir a capitales extranjeros como salida a los límites del proceso sustitutivo de importaciones. Estos límites dificultaban la fabricación de material ferroviario pesado. Efectivamente se tropezaba con serias dificultades al momento de trascender la etapa de elaboración de productos livianos. Por esto en agosto de 1953 se sancionó la ley 14.222 que implementó el primer régimen integral de inversiones extranjeras. Se apuntó así a financiar la demorada consolidación de la industria pesada en diversos ámbitos, entre ellos el del transporte (AGN,(1952), Boletín Diario Secreto Núm 645).Esta política pareció cristalizarse hacia 1954 cuando ASTARSA (Astilleros Argentinos Rio de la Plata S.A) inició su actividad ferroviaria reconstruyendo locomotoras para diversas líneas, mientras llegaban en el marco de citada apertura al capital extranjero empresas como IKA y otras automotrices (Belini (2009)). Al pensar en las carencias industriales de la época es menester recordar que en la búsqueda de suplirlas se intentó la fabricación local de vehículos, aviones, lanchas, locomotoras o vagones. Estos no lograron en general superar la fase de elaboración de un prototipo, sin llegar a poder alcanzar la fabricación en serie. En el caso argentino la identificación de estos intentos con el partido gobernante y su reiterada exposición pública mostrándolos como exclusivos logros propios llevó a considerar que su no continuidad se debió exclusivamente a un revanchismo, que existió por cierto, por parte de las autoridades que depusieron al General Perón. En el aula las explicaciones sobre el tema giran sólo en torno a este elemento certero pero de ninguna manera recomendable como único factor explicativo. Las limitaciones antes expuestas en el proceso industrial aportan varios elementos que no deben ser desdeñados a la hora de analizar los motivos de esos fallidos intentos. Los mencionados límites en términos económicos permiten llamar la atención sobre otro tema; como es la presencia en estos años de la idea de racionalización. Este concepto que  en principio nos remite a períodos más cercanos por pertenecer a imaginarios asociados al neoliberalismo o al menos al desarrollismo, aparece, si bien con un tono menor, en el gobierno peronista. Basándose en él se llega a clausurar ramales (de muy pequeña extensión), destacándose que, cuando el elenco gobernante se refiere a racionalizar no lo hace con la idea de expulsar trabajadores sino con la intención de reubicarlos en ámbitos donde sean más necesarios (Cardozo 2016).

Finalmente, sin duda la nacionalización de los ferrocarriles fue un tema central en la agenda política. No siempre se tiene en cuenta sin embargo que fue una de las pocas medidas que, en un escenario de profunda conflictividad, logró el consenso de las fuerzas políticas mayoritarias. Asimismo es válido remarcar que pese a esto, progresivamente la cuestión fue perdiendo relevancia, opacada por otras cuestiones, saliendo de la agenda lenta pero inexorablemente.

Conclusión

A modo de conclusión, podemos entonces esbozar que el estado de bienestar en el caso analizado muestra en el campo institucional una vocación política por actuar la que se traduce en un proceso que, lejos de remitirnos a una rigidez estructural, lo muestra flexible y cambiante. Esta característica se profundiza ante los cambios coyunturales que la economía argentina sufre. Asimismo esta situación deriva en una dificultad no menor a la hora de tratar de definir donde anidan los ámbitos de decisión política de las diversas áreas. Esta dificultad no revestiría mayor importancia si sólo fuera un obstáculo para los académicos que buscan indagar sobre el tema, pero puede haberse constituido en un serio obstáculo para aquellos sectores que dialogaron contemporáneamente con dicho estado. Precisamente a la hora de enseñar sobre este diálogo es menester destacar la necesidad de precisar las características de la heterogénea burocracia que lo llevó adelante. Poseedora de un bagaje de conocimientos no desdeñable, se mostró sin embargo incapaz de abarcar en su totalidad el sistema así como los desafíos que la inesperada nacionalización implicó. Finalmente, sin duda la nacionalización de los ferrocarriles fue un tema central en la agenda política. No siempre se tiene en cuenta sin embargo que fue una de las pocas medidas que, en un escenario de profunda conflictividad, logró el consenso de las fuerzas políticas mayoritarias. Asimismo es válido remarcar que pese a esto, progresivamente la cuestión fue perdiendo relevancia, opacada por otras cuestiones, saliendo de la agenda lenta pero inexorablemente. La crisis económica que afectó a la Argentina tras 1949 obligó a postergar el proceso sustitutivo de importaciones y volver a recostarse en el tradicional modelo agroexportador, obligando a reformular el rol de los transportes, cuando aún el funcionariado no había llegado a conocer siquiera la totalidad del sistema que tenía entre manos. Como vimos se apeló a saberes que se encontraban, finalmente en el ámbito privado como demuestra el caso de los gerentes ferroviarios británicos. Reafirmamos aquí el deseo de alentar, lejos de estimular conflictos, la colaboración con el capital privado buscando seducirlo en los proyectos de fabricación local de insumos. Finalmente es preciso englobar este accionar institucional en un esquema discursivo que si bien definía a los transportes como componente básico para salvaguardar la soberanía así como para la defensa de conquistas sociales, no desdeñó criterios vinculados a la preservación del ahorro cuando no al estímulo de la rentabilidad. No dudando en apelar, cuando fuera necesario, a racionalizaciones o al menos reacomodamiento del personal buscando mayor productividad.