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Por Alejandro Quiroga

Toda política pública constituye “el conjunto de tomas de posición, de diferentes agencias e instancias del aparato estatal que expresan una determinada modalidad de intervención del Estado, en relación con una cuestión que despierta la atención, interés o movilización de actores de la sociedad civil” (Oszlak y O´Donnell, 1982).

Desde esta perspectiva, la política pública de vivienda se concibe como el conjunto de decisiones y acciones (directas e indirectas) del estado en materia habitacional. Por su lado, todo proceso habitacional se genera  en el marco de un sistema social, político y económico determinado, por lo que la formulación e implementación de políticas resultan no sólo de factores económicos (recursos, disponibilidad de financiamiento, créditos, poder adquisitivo de la población), sino principalmente de la correlación de distintas fuerzas sociales, que poseen diferentes posicionamientos políticos dentro de una determinada sociedad durante un período histórico determinado.

Marco legal y línea histórica sobre la política de vivienda en Argentina

Nuestro país consagró este derecho humano fundamental en forma explícita, primero en la Constitución, a partir de la reforma constitucional de 1957, en virtud de la cual se lo incluye en el párrafo tercero del artículo 14 bis:

“El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial la ley establecerá: …..el acceso a la vivienda digna”.

La sociedad argentina teniendo en cuenta sus antecedentes históricos referentes a la temática, ha tenido dificultades para que sus habitantes accedan a una vivienda digna. El déficit habitacional que sufre nuestro país es muestra suficiente de que ha sido un derecho postergado vinculado a la desigual distribución de la riqueza.

Las políticas públicas de vivienda casi siempre estuvieron limitadas por los bajos recursos presupuestarios, ya que algunos  gobiernos han priorizado  el pago de la deuda externa, han tenido dificultades en obtener créditos internacionales o porque  la inflación se transformo en un obstáculo infranqueable. Todos estos elementos han influido sobre  el poder adquisitivo de las familias para el financiamiento o el ahorro y determinaron  un escenario  complejo para alcanzar el sueño de la casa propia y muchas veces ni siquiera les  alcanza a muchas familias para alquilar una vivienda digna. En los únicos periodos en que se quebró esta tendencia fue bajo los gobiernos denominados populistas, peronistas, kirchneristas.

En nuestro país, a partir del problema habitacional surgido a fines del siglo XIX con motivo de dar respuesta al asentamiento masivo de la población inmigrante, surgieron las primeras políticas públicas asociadas a la acción del Estado.

En 1886 se había creado el Banco Hipotecario Nacional (BHN) “ante el problema de los altos intereses, la inseguridad de los títulos y los plazos cortos vigentes en el mercado” (Yujnovsky, 1984), otorgando créditos a los sectores acomodados de la sociedad, lo cual respondía coherentemente a la política liberal vigente por esos años, que establecía el derecho a la propiedad como absoluto y perpetuo, sin ningún control estatal hacia las empresas privadas responsables de la construcción.

En el Siglo XX, el Estado comenzó a tener un rol más activo. Durante el gobierno de Irigoyen (1916) fue cuando comenzaron las primeras intervenciones estatales en materia habitacional. como respuesta a  las luchas del Movimiento Obrero, se creó la Comisión Nacional de Casas Baratas en 1915, cuya misión consistía en difundir y orientar en materia de habitar, aplicar exenciones impositivas y realizar construcciones. Por otro lado, se aprobó por primera vez el congelamiento de alquileres y la prohibición de desalojos en la Capital Federal y Territorios Nacionales. Sin embargo, el mercado de tierras siguió siendo excluyente para los migrantes de mínimos recursos, lo que provocó las primeras usurpaciones de terrenos, conformándose las primeras villas de emergencia en la Ciudad de Buenos Aires.

En 1919 el Banco Hipotecario Nacional (BHN) tomó nuevas funciones como el otorgamiento de préstamos a empleados públicos para la construcción o adquisición de casa propia.

En 1921, hace cien años nomás, el gobierno de radical modificó el Código Civil para establecer limitaciones a los contratos de locaciones de vivienda, mediante la Ley 11556, conocida como “Ley de alquileres” dispuso el congelamiento de los alquileres durante dos años,  tiempos mínimos de duración para los contratos y limitaciones para los desalojos. Esta Ley los propietarios la desconocían ya que consideraban era inconstitucional, pero tras algunas idas y vueltas la Corte Suprema la declaró constitucional, aunque uno de sus miembros, Antonio Bermejo, quien voto en contra planteó lo siguiente: “Finalmente  no será aventurado prever que si se reconoce la facultad de los poderes públicos para fijar el alquiler, habrá que reconocerle la de fijar el precio del trabajo y el de todas las cosas que son objeto de comercio entre los hombres, la vida económica de la nación, con las libertades que la fomentan quedara confiscada en manos de legislaturas o congresos que usurparan con ingeniosos reglamentos todos los derechos individuales hasta caer en un socialismo de estado”. Cualquier parecido con nuestra oposición y nuestra Corte…

Durante las décadas del ´30 y ´40 (1930- 1946) la intervención del Estado fue reconocida, demandada y  generalizada, tanto a nivel nacional como a nivel provincial. A partir de la década del 40´ el Banco Hipotecario Nacional comenzó a financiar  a los sectores de recursos medios y bajos,  impulsó créditos a largo plazo para la vivienda y generó políticas públicas de construcción de barrios sociales.

En 1943 se realizó una nueva ley de emergencia habitacional que dispuso que se prorroguen los contratos, pactándose a la vez, que tengan derechos los inquilinos, todo esto quedó establecido mediante el Dto. 1580/43 de intervención en las locaciones urbanas, luego ratificado y ampliado mediante las leyes 12.886 del año 1946, 13.581 de 1949 y la ley de Propiedad Horizontal Nº 13.512 sancionada el 18-10-1948. El Decreto 1580/43, dictado el 29 de Junio de 1943  en concreto dispuso una rebaja de los alquileres con una tabla que iba del 5% al 20% para los alquileres más bajos, extendió el plazo de locación convenido en los contratos y congeló las demandas de desalojo por falta de pago. Este decreto inició camino de una serie de leyes que estuvieron al servicio del pueblo

En 1944 se disuelve la Comisión Nacional de Casas Baratas, sustituyéndola por la Dirección de Vivienda y luego por la Administración Nacional de la Vivienda (1945), siendo destacable la continuidad otorgada a las iniciativas anteriores.

En el año 1947 las viviendas con tenencia en alquiler en la ciudad de Buenos Aires representaban el 82,44 % del total del parque de viviendas.

En 1948 continuando con esta legislación inclusiva respecto de la vivienda se dictó  la ley 13.512 (Ley de Propiedad Horizontal): fue propuesta por el gobierno peronista (1946-1955) e integraba el primer plan quinquenal (1947-1952), formaba parte de las políticas de democratización del acceso a la propiedad inmobiliaria y de la ampliación del parque habitacional propuestos por el peronismo. Dicha ley, sancionada en 1948, marcó un quiebre en el uso y ocupación del suelo al promover una nueva conformación en el radio de la ciudad, con un crecimiento en altura y un incremento de la densificación fundamentalmente ubicado en las zonas céntricas. Mediante esta ley se admitió la división de la propiedad por unidades de departamentos, facilitando la venta de los departamentos ya existentes a sus inquilinos, fundamentalmente en ciudades como Buenos Aires y Rosario.

La acción del Banco Hipotecario en los 40´:

“La vivienda no es un privilegio del hombre que puede, sino uno de los derechos del hombre de pueblo”, Juan D. Perón - 1944

 

Fue a partir del primer gobierno peronista (1946-52) que se incorporaron las políticas sociales a las políticas públicas como neta responsabilidad del Estado, siendo la política de vivienda un eje fundamental dentro de las políticas propias del Estado Peronista, lo que  posibilitó el acceso de amplios sectores de la población a ocupar un espacio dentro de la estructura político-social del país, respondiendo no sólo a objetivos del Estado y a los intereses del capital nacional industrial, sino a la promoción del sector de la construcción como sector de acumulación.

Cuando Perón proclamó  su proyecto político, fundado en el servicio a los hombres y su libertad, abarcó todos y cada uno de los aspectos de la vida comunitaria que favorecieran esa realización. En este sentido, la vivienda, no sería la excepción, porque al ser una necesidad inmediata para millones de argentinos, se debían poner los mayores esfuerzos para que estuviese al alcance de las mayorías. Esto implicó una concepción arquitectónica-urbanística novedosa, que tuvo en cuenta las cuestiones relativas al buen vivir y al buen convivir, en contraposición al sentido liberal-oligárquico del lujo y de la fastuosidad, asentándose en la idea del confort  para la vida armoniosa y saludable.

Esta nueva visión arquitectónica del espacio familiar para la vivienda y del nuevo desarrollo urbanístico comunitario puesto en ejecución en barrios y en ciudades pequeñas, tuvieron gran  relevancia por dar respuesta a miles de familias humildes. Mas que crear lugares adonde alojarse, el peronismo inició una vasta política de vivienda cuyo objetivo era asegurar una mejor calidad de vida, lo que trasciende el mero alojamiento.

 

En toda la política de vivienda, no casualmente intervino el ministerio de Salud, a cargo del Dr. Ramón Carrillo, fijando normas y pautas habitacionales, planteando la necesidad de que las unidades de vivienda fuesen cómodas, luminosas, con todos los servicios disponibles y con todos los espacios necesarios para la recreación de los niños. Igual fundamento tuvieron los nuevos barrios creados en zonas de tierras ociosas, en los que se inauguró, como ya mencionamos, una arquitectura y un concepto urbanístico nuevo y revolucionario. Esto implicó, por ejemplo el autoabastecimiento de servicios y actividades comunitarias a desarrollarse en el marco de los propios límites de esos barrios y pequeñas ciudades, todo diseñado con la misma arquitectura que demanda en el buen vivir.

El análisis de la legislación referente a la vivienda de interés social en el período 1943-1955, debe ser necesariamente enmarcado en los aspectos doctrinarios que nutren la Constitución de 1949, y han sido inspirados en principios de Justicia Social. La misma plantea en su capítulo IV, art. 38 y 39 “se establece la doble función de la propiedad privada (social e individual) y se subordina el capital al servicio de la economía, y ésta al servicio del bienestar social”. De esta manera quedan reducidas las posibilidades de especulación inmobiliaria, tanto en lo que hace a la construcción de viviendas, como a las locaciones urbanas. La vivienda no se entiende como mercancía sino como bien social. En el inc.6 del mismo artículo define el derecho de los trabajadores al bienestar ‘…cuya expresión mínima se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda, indumentaria y alimentación adecuadas…’. Esta norma se objetiva en las facilidades que tenía el trabajador de acceder a créditos hipotecarios baratos y reintegrables en largos plazos.

 

Es así que, en este período se registra un gigantesco impulso activador en la industria de la construcción (tanto privada como pública) que se constituye en uno de los más importantes factores de crecimiento económico.

 

Las herramientas que se dispusieron desde 1946 en adelante para llevar a cabo la política habitacional-urbanística del Peronismo fueron, en primer lugar las entidades que debían otorgar los créditos y ejecutar las construcciones, que fueron: el Banco Hipotecario Nacional, el Ministerio de Obras Públicas y las municipalidades en diferentes lugares del país, teniendo en cuenta la magnitud de la población. La Fundación Eva Perón fue la entidad gestora e intermediaria y a ella se debió la realización de importantísimos emprendimientos.

 

La “Ciudad Jardín” fue el emblema de este nuevo Proyecto Político. ¿De dónde provenía esta idea?: de Inglaterra, donde en el último tercio del siglo XIX y debido a necesidades ligadas a la discriminación, en función de no tener mayor contacto con los pobres, se comenzaron a crear barrios alejados de la concentración obrera en el propio centro de las grandes ciudades industriales, en gran medida para evitar la contaminación sanitaria, donde la degradación de los edificios destinados a los trabajadores generaba todo tipo de males. El Peronismo recuperó esta idea, pero invirtiendo la finalidad. En vez de crear núcleos habitacionales para alejarse de los pobres, los creó con los mejores materiales y diseños posibles, precisamente para que en ellos pudiesen vivir los humildes, los trabajadores.Ciudad Evita, ciudad ideal”, es el símbolo de una gesta y de una época donde la democracia hacía la voluntad del Pueblo y defendía un solo interés, el de ese Pueblo.

 

Después del Peronismo…

 

Con el derrocamiento del Gobierno Peronista (1955) por el golpe militar del Gral. Pedro E. Aramburu, la intervención estatal respecto a las políticas públicas habitacionales se redujo. En este orden se propuso el descongelamiento gradual de los alquileres, el financiamiento desde el Banco Hipotecario Nacional (BHN) sólo se basó en el ahorro, se generó un apoyo favorable a las empresas, mientras se reducían los fondos estatales y subsidios a sectores medios/bajos así como la superficie construida por iniciativa estatal. A su vez se impulsó una política erradicadora frente al problema habitacional y social que constituían las villas, la cual mostró resultados desalentadores para este sector social.

En la década del 60´ tanto desarrollistas como la política radical del breve periodo en que gobernó Arturo Illia, se replanteó la cuestión habitacional a nivel del discurso político como un ámbito en que el Estado debía intervenir. Durante el Gobierno de Illia se creó la Secretaría de Vivienda, que estaba en el ámbito del Ministerio de Economía. Asimismo, durante este período se pusieron en marcha varios programas, como fue el Plan Federal de Vivienda financiado por el BID, que había sido tramitado durante el gobierno de Frondizi, que privilegiaba la construcción de conjuntos habitacionales. Ambas medidas respondieron a la intención de paliar la crisis existente a través de la construcción, como medio de reactivación para el país, concibiendo al problema de la vivienda como mero problema financiero.

 

¿Qué es el FONAVI?

Para afrontar el déficit de vivienda, en 1972 se creó el Fondo Nacional de la Vivienda (FO.NA.VI), mediante la Ley Nacional 19.929, con el objetivo de integrar un fondo con recursos provenientes de los aportes de los empleadores, equivalentes al 2,5% del total de las remuneraciones, que sería destinado específicamente a la construcción de viviendas de interés social y obras de equipamiento urbano. En 1977, con la sanción de la Ley Nacional 21.581, se elevó el aporte al 5% y se dispuso que el organismo de aplicación de dichos recursos fuera la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda. Mediante esta ley se regula el funcionamiento y el control del fondo, sus objetivos y la jurisdicción encargada de llevarlos a cabo.

El Fondo surge para dar respuesta a problemas habitacionales en el país, optimizando el uso de recursos para el financiamiento total o parcial de las viviendas. Su ejecución es posible mediante la intervención de distintos actores políticos y sociales, como los organismos ejecutores de vivienda a nivel provincial, municipal, comunal o mediante entidades intermedias, teniendo como principales funciones la cadena completa de financiamiento de las mismas.

La jurisdicción que regula este fondo es la Secretaria de Vivienda y Hábitat y los recursos provienen principalmente de:

Es importante mencionar que el FONAVI tiene una distribución automática entre los organismos ejecutores provinciales y la, hasta ese entonces, Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y deberá proporcionar al sistema un mínimo equivalente a U$S 75.000.000 por mes. Para el caso que las percepciones fueran inferiores a esta cantidad, el Tesoro Nacional hacer los anticipos necesarios para mantener dicho nivel de financiamiento los cuales serian compensados con excedentes posteriores, si los hubiere. Siendo esta la forma de asegurar un mínimo de ingresos de recursos al fondo para poder mantener los programas vigentes.

Estos recursos estaban destinados a financiar en forma total o parcial:

  

Barrio ejercito de los Andes (Fuerte Apache)

Como se ha nombrado anteriormente la Secretaria de Vivienda y Hábitat era un actor fundamental en el FONAVI, ya que era el que se encargaba  de las operatorias y las normas particulares para la ejecución de los programas que se llevados  a cabo.

Por otro lado, el Banco Hipotecario Nacional también tiene un papel importante, debido a que será el mandatario de la secretaria a los fines de manejar y controlar la recaudación, libramiento y controles técnicos de acuerdo a las normas de los fondos recaudatorios. El banco también era quien otorgaba seguros que cubrian la amortización completa de las viviendas, financiadas con recursos del FONAVI, para casos excepcionales como muerte, terremotos, incendio u otros.

Tanto la secretaria como el Ministerio de Desarrollo Social, erán los encargados de ver las prioridades de inversión teniendo en cuenta las regiones, el déficit habitacional, las necesidades socio-económicas y las posibilidades financieras.

En síntesis, los objetivos prioritarios del programa eran:

La transición democrática (1983-1989):

La instauración de la vida democrática implicó un hecho relevante para la historia nacionalaunque el proceso de acumulación del capital y el modelo de desarrollo continuaron
siendo los mismos, de neto corte neoliberal. Es así que se acentuó la fuerte concentración de capital en la estructura económica, configurándose y creciendo un subsector de grupos concentrados.

Frente a ello la gestión radical determinó como organismos responsables del sector vivienda a  la Secretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental y al Banco Hipotecario Nacional (BHN), continuando con la atención diferenciada de sectores sociales según sus niveles de ingreso y capacidad de ahorro.

El Banco Hipotecario creció en participación durante este período, reabriendo operatorias anteriores modificadas e implementó líneas experimentales, que por sus características estaban dirigidas a la población que debería haber sido atendida por el FONAVI.
A su vez, la Secretaría de Vivienda (encargada de administrar los recursos del FONAVI), recibió un diagnóstico desfavorable de la gestión realizada por parte de las nuevas autoridades. Pero a pesar de la estructura burocrática e ineficiente, orientada a la atención de las empresas constructoras, los problemas de adjudicación, deficiencias y vicios constructivos, plazos de construcción extendidos, pagos de cuantiosas sumas por reclamos y el bajo nivel de recupero detectados en dicho diagnóstico, no se produjeron cambios sustanciales en su estructura.

El derecho a la  Vivienda en los 90

Si bien las transformaciones en el modo de intervención del Estado en la Argentina comenzaron en 1976 con la dictadura, la década del 90 puede caracterizarse como el período en que se realizaron las transformaciones más importantes, ya que es en ella cuando la desregulación y las privatizaciones alcanzaron valores antes insospechados, de la mano de Carlos Saúl Menem que para avanzar en esta orientación impulsó las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica.

Frente a tales transformaciones, la política habitacional no pudo permanecer ajena. Así se reestructuraron el Banco Hipotecario Nacional (BHN) y el FONAVI, promoviendo al sector privado y dejando en manos del mercado a los sectores sociales antes subsidiados indirectamente por el Estado.

El BHN fue transformado primeramente en Banco Mayorista y luego en Sociedad Anónima sujeta a privatización. Ésta llegó finalmente para 1998.

El FONAVI, por su parte, sufrió el cambio del origen de los recursos (se eliminó el impuesto al trabajo, reduciendo los costos laborales de las empresas), la descentralización de la administración de los recursos (objetivo ampliamente buscado por los gobiernos provinciales), la diversificación de las operatorias y el establecimiento del Sistema Federal de Vivienda.

Todo esto favoreció una mayor focalización que acotó al máximo el número de destinatarios de las políticas públicas, colaborando con la “pauperización de la clase media”
y la aparición de los “nuevos pobres”, antiguos destinatarios de dichas políticas que ante las transformaciones descriptas comenzaron a sentir el desamparo estatal.

Según las palabras del Subsecretario de Vivienda (Subsecretaría de Vivienda, 1996) la política de vivienda impulsada por el gobierno se asentó en los siguientes principios: Descentralización de las acciones públicas y participación de los demandantes en la definición, localización y ejecución de sus propias soluciones habitacionales. Concepción de la vivienda no como cuestión de obra pública sino de obra privada, teniendo el Estado un rol facilitador de las soluciones que la población gestione. Soluciones habitacionales a partir de la atención a la demanda”  (no a la oferta).

Esta concepción de la problemática habitacional no como problema de carácter político y técnico, sino financiero, compatible con las  necesidades y con la capacidad de pago de los destinatarios. De esta manera queda la vivienda librada a manos del mercado, por lo que a cada uno le corresponde la vivienda que su capacidad de pago le permita. Se anuló así toda concepción del problema habitacional como problemática social

Al respecto, la mayoría de las acciones ejecutadas continuaron respondiendo a las características de la obra pública mediante ejecución empresarial por licitación o adjudicación directa, contrariamente a las propuestas de privatización. A su vez, el compromiso de financiar la demanda antes que la oferta no se cumplió. La focalización tendió a una diversificación de las operatorias que incorporó a sectores de mayores ingresos, siendo muy baja el total de la inversión destinada a sectores de menores recursos.

Por su parte, la descentralización planteada supuso el traspaso de responsabilidades sin recursos, limitándose a una necesidad de acordar con las provincias un nuevo esquema de distribución de impuestos, más que a una vocación claramente descentralizante por parte del Estado Nacional.

Aparte del descentralizado FONAVI y la política del BHN antes descripta, se van a implementar en este período, dos líneas de acción directa en el marco del “gasto social”. Por una parte se incorporan acciones llevadas a cabo a partir de financiamientos de la banca internacional con destinos específicos (Programa Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), Programa 17, etc.). Por otra parte se implementa el denominado “Plan Arraigo” de la Comisión Nacional de Tierras Fiscales de la Presidencia de la Nación, destinado a la regularización de tierras. Estas iniciativas surgieron como forma de amortiguar la tensa situación social en las provincias, donde a la debacle financiera de las administraciones y a los graves problemas de las economías regionales con elevado desempleo, se le sumaron forzadas prácticas clientelares de los poderes políticos provinciales y locales.

En síntesis, en este período se desarrolla una política pública que construye pocas viviendas, destinadas a los sectores medios provinciales,  mientras que se privatizaba la cartera del Banco Hipotecario y el crédito se vuelve prácticamente inaccesible, al tiempo que desregula los mercados del parque de viviendas vacantes, desalentando la planificación y regulación del suelo urbano.

La gestión pública respecto a la vivienda de los gobiernos Kirchneristas

Después de la crisis del 2001 todos los programas pasaron a ser administrados por el Ministerio de Desarrollo Social y la Subsecretaria de Vivienda.

En 2003 comenzó un proceso opuesto al de la década anterior. El gobierno nacional tomó la decisión de transferir recursos provenientes de los sectores más favorecidos por la situación macroeconómica al sistema público de provisión habitacional. De este modo se buscaba compensar el deterioro de la base financiera del Sistema Federal de Vivienda basado en el impuesto a los combustibles líquidos y contribuir a la reactivación económica.

A nivel de políticas sociales y especialmente en términos de vivienda, desde mediados del 2003 se inició un proceso de reactivación acelerada de las obras públicas, especialmente relacionadas a la política habitacional. La cuestión socio-urbana y habitacional fue instalada prioritariamente en la agenda pública nacional, con objetivos de reactivación económica y generación de empleo formal.

Esta fuerte inversión en materia de vivienda (una ejecución financiera que superó los 2500 millones de pesos anuales) alcanzó valores históricos. Sólo en dos oportunidades anteriores (Primer Plan Quinquenal de Perón y en los años ´70) se construyeron tantas viviendas anuales con fondos públicos en las grandes ciudades (Fernández Wagner, 2006).

Desde el año 2004, la intervención del gobierno nacional mediante el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, representado por Julio Miguel de Vido ha sido de vital importancia debido a la creación de distintos planes federales como políticas habitacionales frente al problema abordado.

A partir de este año, mediante las distintas propuestas se puede observar que existe una fuerte participación del ministerio en la búsqueda de distintas soluciones. Una de ellas, fue el convenio del plan federal de construcción de vivienda, que se firmó el día 21 de julio de 2004, que tiene como objeto dar solución al problema habitacional de sectores desprotegidos de la sociedad en los centros poblacionales con más fuerte déficit de viviendas. Este Plan federal se actualizó en el año 2006

A fines del 2004 el Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la Nación lanzó el Programa Federal de Construcción de Viviendas. Se consolidaron así un conjunto de Programas Federales que actuaron en forma complementaria abarcando diferentes demandas. A saber: 1- La  construcción de viviendas con municipios. 2- La urbanización de villas y asentamientos precarios de aplicación inicial en la Región Metropolitna.

Con el objetivo de reactivar las obras paralizadas del FONAVI se lanzó también el Programa Federal de fortalecimiento y optimización del recupero de cuota FONAVI y el
Programa Federal de reactivación de obras FONAVI, los cuales se propusieron fortalecer y completar la ejecución de viviendas con fondos FONAVI.

Con el propósito de generar trabajo mediante cooperativas, se puso en marcha el Programa Federal de Emergencia Habitacional. Unido a ello se desarrollaron otros programas complementarios como el Programa Federal de Solidaridad Habitacional,  el Programa Federal de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica y el Programa Federal de recuperación de zonas afectadas por las inundaciones.

Asimismo, continuó el PROMEBA (Programa de Mejoramiento de Barrios) que tuvo financiamiento internacional BID y 40% de contraparte nacional, el cual concluyó su primera fase efectuando intervenciones focalizadas en todo el territorio nacional, con algunos logros cualitativos pero bajo impacto cuantitativo, en relación a los otros programas.

El Programa Federal en sus etapas I y II tuvo como objetivos la reactivación económica, la generación de empleo genuino, y el apalancamiento del crecimiento de la industria de la construcción, con la intención de tener impactos significativos en el mercado laboral, la producción de insumos y el déficit de vivienda.

Los Programas de Emergencia Habitacional y de Solidaridad Habitacional se orientaron no sólo a satisfacer las necesidades habitacionales de los sectores bajos, sino a favorecer la creación de empleo que mejore sus condiciones laborales, a partir de la participación de cooperativas de trabajos y pequeñas empresas constructoras localizadas en aquellas regiones del país con mayores niveles de pobreza. Sin embargo los mismos, encontraron serias trabas en su concreción y debieron flexibilizarse, producto de tecnicismos que no permitieron adaptarse a las realidades políticas y socio- organizativas locales.

Programa de Solidaridad Habitacional: previó la aplicación de recursos nacionales para la ejecución de proyectos de construcción de vivienda e infraestructura en áreas urbanas localizadas en aquellas regiones del país más castigadas por la situación de emergencia económica incorporando como mano de obra a los beneficiarios del “Programa Jefes y Jefas de Hogar” o mano de obra desocupada, procurando su inserción como trabajadores formales de las empresas que ejecutarán las obras. En la selección de las empresas el programa buscó privilegiar a aquellas pequeñas empresas radicadas en la zona a fin de potenciar la utilización intensiva de mano de obra. Asimismo en los contratos procuró la incorporación de una cláusula que obligaba a la empresa a que el 50% del personal a incorporar en relación de dependencia fueran beneficiarios del Programa Jefes y Jefas de Hogar.

Por otra parte, el Programa Federal de Construcción de Viviendas, reprodujo el antiguo esquema de producción masiva de viviendas llave en mano, a cargo de grandes empresas constructoras, sin pautas precisas de recupero y como vía de reactivación del mercado laboral, con consecuentes repercusiones sociales.

En términos cuantitativos, el Programa Federal de Construcción de Viviendas, en su Etapa I de 2004 al 2006 (26 meses), se propuso construir 120.000 viviendas nuevas en todo el país de las cuales una 38.000 se localizaron en los 34 partidos de la Región Metropolitana de Buenos Aires. En total se destinaron 3.900 millones de pesos y se promovió la generación de 360.000 puestos de trabajo.
La Etapa II poseyó una duración de 36 meses. El aporte de Nación fue de $ 17.401 millones, y se propuso la construcción de 300.000 viviendas (con un cupo de 98.500 viviendas para la región metropolitana) y la generación de 900.000 puestos de trabajo” (Fernández Wagner, 2007).
Al respecto es notable el impacto cuantitativo que implicó la construcción masiva de viviendas, acompañadas por mejoras en la infraestructura, en cuanto a los servicios y los espacios públicos.

De haberse mantenido  este nivel de inversión se podrían haber registrado importantes avances en relación a la disminución del déficit habitacional. De la misma manera las políticas emprendidas fueron reactivadoras y permitieron, como hemos señalado en párrafos anteriores, la reinserción al mercado laboral de un importante número de trabajadores. Sin embargo y paradójicamente a esta inversión, el conflicto en torno a las condiciones de habitabilidad de los sectores con menos recursos mostró serias evidencias de agravamiento. Específicamente porque la construcción masiva de viviendas, sin una política de suelos y planificación urbana con la correspondiente disponibilidad de instrumentos urbanísticos acordes, provoca una serie de consecuencias no previstas y no deseadas, vinculadas a la escasez de suelo de propiedad pública disponible para la construcción de las viviendas, la especulación inmobiliaria y la segregación urbana.

Unido a ello la construcción masiva de viviendas como resultado  de una estrategia territorial centrada en la acumulación política asume unas formas asignación social y localización que no obedecen a algún tipo de planificación urbana. Esta estrategia tiene una serie de consecuencias entre las que se destacan un descontrol en el proceso de urbanización; conflictos por la escasa participación de la población; incertidumbres sobre una apropiada asignación social de la vivienda, aunque la eficacia de la inversión en el terreno de lo social fue ampliamente positiva.

Lamentablemente, esta política habitacional resultó en una política de gobierno pero no de Estado, ya que no estableció una base jurídica que lo trascienda. Esto implicó, que no se estableciera una planificación adecuada, ni regulaciones de los mercados (suelo urbano y parque construido); reproduce conjuntos de gran tamaño y “ciudades dormitorio”; no consideró los conflictos en alza en torno a los derechos a la ciudad y a la vivienda y no constituye una política favorable a procesos de desarrollo local planificado. Esta política no fue acompañada, o encuadrada en una legislación (con participación de los otros poderes constitucionales) que consoliden estas acciones como una política de Estado.

Todas estas políticas, si bien conviven con el sistema FONAVI, de hecho lo reemplazan pues el volumen presupuestario es casi 10 veces mayor, lo que implica una gran inversión para paliar el déficit habitacional y reactivar la industria de la construcción, dando respuesta a la demanda de trabajo existente, debido a las políticas de corte neoliberal implementadas por los gobiernos que lo antecedieron.

Frente a estas políticas, algunas provincias y municipios diseñaron sus políticas habitacionales articulando dos estrategias: por un lado la adhesión a estas operatorias nacionales mediante afectación de fondos de coparticipación y el intento de adaptación de los subprogramas nacionales a las realidades locales; y por otro, la gestión directa de fondos ante entidades internacionales.

Bajo esta última modalidad tanto las provincias de Córdoba como de Santa Fe ejecutaron programas habitacionales de escala en paralelo a las operatorias oficiales. La provincia de Santa Fe fue pionera en este tipo de estrategias con el Programa Rosario Hábitat. El mismo surge con la finalidad de promover la equidad social y la reducción de la pobreza, recomponiendo la situación de fractura urbana de los asentamientos irregulares de la ciudad de Rosario. Esto se logrará mediante mejoras en la infraestructura urbana, la oferta de servicios sociales y la regularización de las propiedades de las poblaciones beneficiarias”. Para esto, “el programa se propone financiar proyectos integrados para el mejoramiento barrial en asentamientos irregulares, combinando inversiones en infraestructura requeridas para su regularización, con el desarrollo social, con vistas a incrementar el capital humano y social de estas comunidades”.

El modelo de gestión se basó en la participación de la comunidad involucrada. El este sentido, “el modelo participativo que se planteó en la implementación del Programa Rosario Hábitat, partió de un esquema organizacional consistente con el proyecto democrático, basado en cambios en los estilos de liderazgo, la creación de múltiples niveles de elaboración en equipo y efectivos mecanismos participativos. Los proyectos de urbanización integrada de los asentamientos beneficiaron en una primera etapa, alrededor de 6.600 familias, aproximadamente 34.000 personas.(En:http://www.rosariohabitat.gov.ar)

A su vez, en Córdoba se concretó el Programa de Erradicación de grupos vulnerables por las inundaciones, el cual contó con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Préstamo BID 1287/OC de $334.612.201) y estuvo destinado a familias en situación de pobreza estructural, que veían comprometida su supervivencia y eran integrantes de grupos vulnerables que habitaban zonas inundables de la ciudad de Córdoba con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Con los fondos del proyecto se financió la  ejecución de 7062 viviendas, las 1451 restantes fueron a cargo de la Provincia de Córdoba como aporte del crédito.
La provincia se hizo cargo de la provisión de tierras, la selección de las familias, el trabajo social con las mismas y la provisión de equipamiento complementario, aunque sin articulación con el gobierno municipal.


Todas estas políticas impulsadas  a nivel federal, produjo como plantea Wagner: “además de la buscada reactivación del sector de la construcción y de la generación de empleo, la política desarrollada influenció en la forma de gestión territorial de los municipios, en las luchas de las organizaciones barriales y en los procesos y estrategias de vida de los pobladores en general, producto del mejoramiento y la acelerada producción de nuevos barrios” (Fernández Wagner, 2007).

En ese periodo histórico se construyeron casas en vinculación con políticas de empleo, pero no ha sido capaz de abordar complementariamente una política urbana y territorial integrada, a fin de resolver la problemática que supone habitar la ciudad y el territorio.
“Es decir no hemos reconstruido una política donde el Estado –con un fin social- tenga instrumentos para operar en los mercados. En el mercado del suelo urbano (con estrategias de planificación urbana, de suelo vacantes, etc.); del parque construido (con estrategias sobre la densificación, sobre las viviendas vacantes, sobre los alquileres); del mercado de materiales de construcción (regulaciones y normas sobre calidad y sistemas); del mercado de empresas privatizadas (regulando concesiones de servicios públicos como el agua, la electricidad o el gas) y del mercado financiero (crédito barato y accesible); entre otras acciones de carácter sistémico” (Fernández Wagner, 2006)

Durante la gestión de Cristina Kirchner  se impulsó una nueva política pública, generando un nuevo horizonte en cuanto a compensar la premura  de la casa propia fundamentalmente de los sectores medios formalizados. En este marco nace el programa PROCREAR: un programa de crédito con fondos del  Anses y administrado por el Banco Hipotecario cuyo nuevo objetivo era el de satisfacer las necesidades habitacionales contemplando las condiciones socioeconómicas de las clases más necesitadas y los sectores medios hasta ese momento no contemplados en las alternativas crediticias. Dicho programa, tuvo en una primera etapa, un carácter fortalecedor de la economía ya que buscó  impulsar la generación de empleo en la construcción e incentivar la industria y el consumo. Este objetivo fue largamente logrado.

Las líneas del crédito, en esta primera etapa, fueron  muy beneficiosas, las mismas hasta ahora nunca  habían sido aplicadas en nuestro mercado  como ser:

Las tasas de los mismos fueron desde un comienzo bajas y en el caso de la categoría 1, la hipoteca está profundamente relativizada. Con una propuesta baja en cuanto a requisitos para el acceso al crédito; gran parte de la población puede acceder a los mismos. Si bien existe una multiplicidad de beneficios;  la inflación, fue la principal problemática para los beneficiarios, ya que los precios de los inmuebles y de los materiales de construcción subieron de forma desmedida.

El mercado inmobiliario presentaba un desfasaje en cuanto a sus índices de precios y los presupuestos destinados para la compra de terrenos en la línea Procrear, pues los montos acreditados para la adquisición, sólo permiten acceder a lotes que en muchos casos se encuentran en lejanías del centro urbano o en zonas un tanto desfavorables.

Podemos concluir, a pesar de las dificultades de este sistema, el mismo permitió acceder al sueño de la vivienda propia en los distintos estratos socioeconómicos a muchos argentinos. Un anhelo preciado para nuestro pueblo que junto con la educación y el trabajo, son elementos centrales para dar estabilidad al núcleo familiar. La célula fundamental  de una sociedad en desarrollo.

El ProCreAr se originó como una política pública federal que tuvo por objetivo que las familias argentinas tengan la posibilidad de acceder a su casa propia mediante  un crédito hipotecario accesible mediante un sistema transparente, donde los recursos estén puestos al servicio de llevar soluciones a quienes quieran hacer el esfuerzo para obtener su primera casa.

En la Argentina, el déficit habitacional fue y continúa siendo uno de los grandes temas postergados que afecta a más del 25% de los hogares

ProCreAr fue un programa que combina crédito hipotecario, ahorro de las familias y una bonificación del Estado nacional, en un esquema de cooperación entre el Estado y los bancos que posibilitó que miles de familias trabajadoras accediesen a su primera casa.

 

Esta nueva solución permitió y aún permite la compra de una vivienda nueva o usada, con créditos accesibles, cuotas iniciales bajas y plazos de pago de hasta 20 años. Está destinada a quienes  alquilan y quieren alcanzar su casa propia en cualquier parte del país.

Sus líneas de acción son:

Este Programa, también se fue posible debido al involucramiento de los gobiernos locales quiénes cedieron tierras fiscales en zonas urbanas para la generación de lotes con todos los servicios de infraestructura.

Algunos inconvenientes señalados por Eduardo Reese, Arquitecto y especialista en Planificación Urbana y Regional, se dan fundamentalmente en su impacto urbano, por un lado, la línea de conjuntos habitacionales tuvo muy corta duración, lo que ocasiono que el peso específico del Programa quedara en manos del crédito individual. Por otro lado, el Programa se encuentra, en las grandes urbes, frente a una situación de escases de lotes, lo que llevo, en general, a buscar tierras en la periferia, y con esto a aumentar rápidamente el proceso inmobiliario especulativo.

Esta política pública tuvo, en el comienzo, una mirada estratégica, que por un lado dio respuesta a una necesidad, y por otro mantuvo activa la economía del país. Para poner en marcha esta política fue necesaria una fuerte inversión del Estado, utilizando parte de los recursos del  ANSES y poniendo tierras públicas a su disposición. Esto último, implica una debilidad del Estado que tuvo que recurrir a estos recursos, ya que no pudieron forzar a una cantidad del capital golondrina, del capital especulativo para que se quedara a fortalecer esta política. La misma especulación se vio reflejada en lo que paso con las tierras improductivas privadas, donde  el Estado puso su tierra ociosa al servicio de esta política pública, cosa que es correcta, pero también demuestra la incapacidad absoluta para poder movilizar la tierra privada ociosa.

Los despojos del Macrismo

La demostración de este planteo se puede ver con el cambio de la gestión. Durante el gobierno de Mauricio Macri, hay un montón de tierras públicas que siguen poniéndose a la venta, de la peor manera y para los peores usos: inmobiliarios y especulativos.

Es decir, durante el gobierno anterior, es evidente, que no se fue lo suficientemente a fondo para disponibilizar la tierra pública, porque de hecho sigue quedando tierra pública, que la nueva gestión usa para impulsar los desarrollos inmobiliarios de alto estándar y con menor impacto desde el punto de vista social.

El Procrear, sin plata pública y sin tierra pública no hubiese funcionado. Lo cual es una contradicción complicada. Muestra las debilidades para poner  a las fuerzas del mercado especulativas a jugar a favor de un proyecto popular, de un proyecto de vivienda social. Muestra las dificultades que tiene el  Estado para reaccionar frente a la fortaleza del mercado de poder seguir especulando.

Tomando los datos que nos ofrece Eduardo Reese, en el caso de la tierra, el Estado ha jugado un rol a favor de los especuladores muy importante, porque salió a poner en marcha un programa de financiamiento sin calcular el impacto sobre el suelo, haciendo que los precios subieran, y por lo tanto, que  los especuladores ganaran más plata que nunca. Así antes del procrear un lote salía $100.000 y en el momento en que se anunció el Procrear valía $200.000. Efectivamente el Estado ahí más  que cumplir un rol de reducción de las expectativas especulativas, jugó un rol de alimentación de la rueda especulativa, Y este es el mayor problema que tuvo este programa y que se profundiza abiertamente con la gestión Macrista.

La política de suelo del PROCREAR, según nuestro parecer, es el talón de  Aquiles de este programa. Aunque entendemos el sentido de que el poner tierra pública a disposición de un programa tan importante es positivo, que el estado no haya hecho ningún esfuerzo por trabajar con herramientas fiscales y extra-fiscales para reducir los procesos especulativos que el propio programa creo, nos parece un signo de  debilidad enormemente importante.

El Estado en el 2015, prácticamente estuvo a merced de lo que los especuladores querían. De hecho, los sorteos se cortaron porque cada vez que había un sorteo del Procrear, todos los precios de los lotes aumentaban de manera impresionante. En las ciudades, todos los diarios locales, Neuquén, Córdoba, Rosario, estaban dando cuenta, inclusive los medios periodísticos de ciudades pequeñas y medianas, de todos lados, da cuenta de la penuria de la gente por conseguir un lote. Todo esto implica que definitivamente la política de suelo del Procrear fue lo peor que tuvo el programa, lo que pone de manifiesto la enorme incapacidad de quienes manejaron este aspecto de esta política.

Respecto del crédito, con la asunción del Macrismo, el plan Procrear que fue abandonado  por el nuevo titular de la Anses, Emilio Basavilbaso, luego impulsó la renovación del programa de créditos atados a la inflación, que actualmente ronda el 42%, generando una catástrofe para todos los que adhirieron.

Hasta 2015, el Procrear incluía una tasa del 5% durante los primeros cinco años y luego un interés variable, pero que no podía superar el 14,5%. Para una familia sin hijos que ganaba $ 15.000 y compraba una vivienda de $ 850.000, los gastos de administración se podían elevar hasta $ 18.190. Con las modificaciones generadas por Mauricio Macri y Basavilbaso, produjeron que el nuevo programa cobrara un interés de sólo el 5%, pero el capital se ajusta por la inflación, lo que dispara el precio pagado mensualmente.

Como se puede observar la gestión Macrista potenció sobre todo el negocio inmobiliario por sobre cualquier política que intente dar una solución habitacional a los sectores medios y los más postergados.

Aunque más allá de los sistemas aplicados en nuestra economía; y a través de las distintas crisis  atravesadas; podemos concluir  que el déficit habitacional no ha encontrado un camino claro para generar una solución habitacional que dé respuesta masiva a esta necesidad.

La CABA y el derecho a la vivienda

En la Ciudad de Buenos Aires hay 1400000 viviendas particulares, de las cuales según datos del INDEC, 341000 son viviendas deshabitadas. Este es un fenómeno bastante nuevo pero que se dá a escala global, lo que representa 24% de las propiedades de la CABA.

Lo que se discutió durante la última Ley de alquileres es que hay que darse cuenta que en la Argentina de hoy, hay 10.000.000 de inquilinos, lo que implica un gran problema a resolver, tanto debido al déficit habitacional, como a la oferta habitacional que se genera. Es por esto, que frente a este proceso de inquilinización masivo en las grandes urbes del país, ya que es cada vez más difícil pensar en el sueño de la  casa propia, ya que no hay créditos hipotecarios accesibles ni para los sectores medios y mucho menos para los trabajadores, por este motivo es necesario la intervención del Estado en el mercado inmobiliario.

En CABA, donde el problema es más grande, hay 343000 hogares de personas que alquilan, casi un 30% habiendo más de un 24% de propiedades deshabitadas que no están ni en alquiler ni en venta, lo que implica que se está transformando en una ciudad donde las propiedades están concentradas cada vez en menos manos.

Algunas posibles soluciones qUe se aplican en Europa

Algunas salidas posibles, ya practicadas en Europa son a modo de ejemplo, en Gran Bretaña existe una agencia estatal de vivienda vacía,  las que se les cobra hasta un 50% más de impuestos si están vacías por más de dos años, pero también tiene la facultad de imponer órdenes de compra de estos inmuebles si persisten en esta situación. También mediante otra legislación para las propiedades nueva se obliga a los propietarios que denuncien el estado de su inmueble, si ese está por más de tres meses deshabitado y no está ni en alquiler ni en venta, ya que pueden tener multas importantes en caso contrario.

En este país, pero también se traslada a nivel global, hay un fenómeno: “comprar e irse” que se trata de gente que compra propiedades en muchas ciudades y las mantienen como un valor, un inversión especulativa, sin hacer nada con ellas. Los opositores a este tipo de maniobra especulativa plantea que un hogar, una vivienda es un bien social y no un bien para especular.

En Holanda la ocupación de viviendas que están vacías por más de un año es legal, y para recuperar la vivienda el propietario tiene que demostrar mediante varios trámites, que no la va a volver a dejar vacía y que la va a ofrecer en el mercado a la venta o para alquilarla. Por otro lado, en este país hay importantes subsidios públicos para pagar los alquileres para quienes no llegan con su salario

En Dinamarca, en los municipios más grandes se impone desde los años 50´ multas para los propietarios de viviendas que las mantengan vacías por más de seis semanas, y esta multa se puede imponer por el sólo hecho de no informar a ayuntamiento que su propiedad lleva más de seis semanas vacía.

En Francia, en Paris donde más caros están los alquileres y donde más estragos han hecho los desarrolladores inmobiliarios. La ley estipula que los alquileres no pueden excede más de un 20% un precio de referencia establecido por el Estado según el tamaño, la antigüedad, y otras variables de la ciudad. La tasa que establece sobre las viviendas vacías llega algunas veces hasta la expropiación, o ponerla a disposición del Estado hasta por doce años, como para que este las ponga en alquiler (el Estado fija el precio) y este se le entrega al dueño de la vivienda.

En Italia, penalización fiscal a las viviendas vacía por 9/1000 del valor catastral de la casa.

En Europa en lugar de regular alquileres congelando precios por determinado tiempo lo que están tratando de hacer es ubicar la mayor cantidad de viviendas en el mercado y desde ahí controlar el precio. El señalamiento de estas posibilidades como soluciones alternativas se dan en el marco del sistema y con la necesaria intervención del Estado, para que se garanticen los derechos humanos de los ciudadanos.

 

Bibliografía:

·         Claves políticas del problema habitacional argentina; Yunovsky Oscar (Bs. As. 1984)

·        “Interrogantes sobre la Política Habitacional Argentina” Conf. Seminario Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Hábitat Popular. Construcción y participación del conocimiento; Fernndez Wagner, R.(Córdoba, 2006)

·         Fernández Wagner, Raúl (2007) “Elementos para una revisión crítica de las políticas habitacionales en América Latina”.

·         La medición del déficit habitacional en el Aglomerado Córdoba y a nivel nacional. Su relación con las políticas públicas”,  Camilo Caro, Leiza Natalia. (Tesis, 2016)